食藥監(jiān)管責(zé)任層層下放，最后壓到基層�；鶎由抖既保�看上去改革像是“不可能完成的任務(wù)”。改革執(zhí)行者甚至盼著食品安全出大事，用危機驅(qū)動改革。對基層地方政府而言，短痛是，如果不搞市場局模式，改革就會無限期地拖延；長痛是搞了市場局，就會出現(xiàn)食藥監(jiān)管弱化、專業(yè)性不夠等問題。一些地方政府想先治標(biāo)，后治本。先合并，然后再解決專業(yè)性問題。這一改革僵局，將如何解開？一起來聽聽看六位嘉賓的見解。

嘉賓介紹：

高秦偉 中央財經(jīng)大學(xué)法學(xué)院 教授

劉 鵬 中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院副教授

許伏新 安徽省食品藥品監(jiān)督管理局辦公室主任

賀瀾起 海南省食品藥品監(jiān)督管理局辦公室副主任

林 南 某省級食品藥品監(jiān)督管理局干部

楊國超 荷蘭皇家菲仕蘭有限公司大中華區(qū)高級副總裁

“一些地方機構(gòu)改革進(jìn)展緩慢、力量配備不足，個別地方監(jiān)管工作出現(xiàn)斷檔脫節(jié)，食品藥品安全風(fēng)險加大、問題時有發(fā)生�！辈痪们�，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強食品藥品監(jiān)管體系建設(shè)有關(guān)事項的通知》，開宗明義地表明中央政府對于地方食品藥品監(jiān)管體制改革的擔(dān)憂。

文出有因。一年多來，各地食藥改革進(jìn)展不一、改革模式五花八門，基層監(jiān)管力量薄弱問題非但沒能解決，一些地方還出現(xiàn)了監(jiān)管真空，導(dǎo)致食品安全事件頻出。

特別是2014年以來，一些省市開始推行工商、質(zhì)監(jiān)、食藥“三合一”的市場局模式，這導(dǎo)致更多的地區(qū)陷入等待和觀望，全國近一半的基層政府尚未完成食藥改革。甚至連一些已經(jīng)完成食藥改革的也想?yún)⒄帐袌鼍帜Ｊ酵频怪貋怼?

令人擔(dān)憂的是，越來越多的改革執(zhí)行者存在“等出事”的心理，希望通過食品安全事件等社會危機驅(qū)動改革。

為此，人們在改革過程中不斷反思，究竟什么才是適合當(dāng)下最佳的監(jiān)管模式？食藥監(jiān)管究竟該全覆蓋還是專業(yè)化？在改革陷入僵局的時候，我們還能做什么？

2014年11月1日，南方周末第六期健言沙龍以“食藥改革何去何從”為主題，邀請來自官產(chǎn)學(xué)媒的二十多位業(yè)內(nèi)人士，各抒己見，他們中不乏基層改革親歷者，也包括被監(jiān)管的企業(yè)。本文特選取不同領(lǐng)域的6位人士的觀點，以對話形式呈現(xiàn)，以饗讀者。

改革進(jìn)程緩慢，監(jiān)管力不從心

南方周末：改革目前出現(xiàn)了什么問題？

許伏新：安徽縣區(qū)全部搞三合一，但監(jiān)管人員嚴(yán)重不足。過去最小的縣食藥局行政事業(yè)編制也有二十多人，現(xiàn)在成立市場局，一般食品藥品只設(shè)兩個股，每個股2-4人。鄉(xiāng)鎮(zhèn)市場監(jiān)管所就是原來的工商所，沒有增加人員，只是增加了食品藥品和質(zhì)量監(jiān)督職能，力不從心。變成市場局后，各方都面臨著認(rèn)同危機，不知掛何標(biāo)識，穿什么制服。此外，各部門監(jiān)管對象和執(zhí)法環(huán)節(jié)，都難以統(tǒng)一。安徽經(jīng)濟發(fā)展很不平衡，各地投入不等，執(zhí)法經(jīng)費保障差別大。

林南：目前改革進(jìn)展緩慢，有的省機構(gòu)改革方案意見來來回回多達(dá)9稿，還沒最終通過。有的雖然到位，但人員、辦公場地、經(jīng)費都沒有到位，也沒有明確的監(jiān)管方案和辦法。基層承受了很大的壓力，內(nèi)心充滿了無奈，甚至都盼著食品安全出事，出大事，但最好不要出在自己地盤上。

劉鵬：我主張不急于否定市場局模式。雖然它也有諸多問題。第一，即便是“三合一”模式，也是五花八門，有些地方甚至出現(xiàn)合并物價部門的“四合一”模式；第二，新成立的市場局，編制和預(yù)算增加并不明顯，基層監(jiān)管力量厚薄不均；第三，作為公共安全的食藥安全問題與市場監(jiān)管問題混為一談，食藥監(jiān)成為了相對弱勢部門，第四，部分地區(qū)合并后機構(gòu)不減反增，“一個機構(gòu)五塊牌子”，領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)反而增加，導(dǎo)致機構(gòu)重新膨脹；第五是一個基層局要對應(yīng)上面多個局的任務(wù)和文件，難免政出多門。

南方周末：出現(xiàn)這些問題的原因是什么？

劉鵬：根本原因在于，中央政府層面缺乏對食藥改革包括“三合一”改革模式的總體規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)與指導(dǎo)意見。在地方政府負(fù)總責(zé)的基本原則下，授予地方政府一定的創(chuàng)新空間和自由度，本身并沒有問題，但仍需要中央政府通過規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)的形式加以指導(dǎo)。

高秦偉：本質(zhì)上是中央和地方的事權(quán)沒有制度化、法定化。這些年機構(gòu)一直在改，有時中央改革完畢，地方還沒有啟動或者剛改完，新一輪的中央改革又開始了。

對于市場局模式，我個人持保留意見。美國食品安全事件也曾不斷增多，多年來學(xué)者不斷提出來要整合一個新機構(gòu)，最終還是保持食品藥品監(jiān)管的*性。因為機構(gòu)的合并，第一是會影響機構(gòu)本身的傳統(tǒng)與聲譽，第二組織文化和公務(wù)員的認(rèn)同感會消失。我們目前的一些大部制實際上只是物理整合，化學(xué)整合并不多。

林南：作為一項公共政策，沒有充分估計改革的復(fù)雜性、艱巨性和重要性，沒有對目標(biāo)的落地進(jìn)行評估與推演，缺乏對地方政府明確指導(dǎo)意見及制度支撐，更是忽略了重大目標(biāo)、艱巨任務(wù)靠“誰”來完成。此次改革，中央、地方事權(quán)不清晰，權(quán)職不對等，把食藥監(jiān)管所有責(zé)任層層下放，最后壓到基層，基層缺人缺錢缺物，看上去改革更像是“不可能完成的任務(wù)”。

食藥監(jiān)管改革十年，再經(jīng)不起折騰了

南方周末：食藥領(lǐng)域這十年一直在改革，到底哪一種模式更能解決問題？

劉鵬：說實話，學(xué)術(shù)界對此缺乏深入研究。但從總體上看，沒有十全十美的監(jiān)管體制。比如垂直管理體制雖然有利于提高監(jiān)管專業(yè)性以及破除地方保護(hù)主義，但也存在權(quán)責(zé)不對稱、地方政府不重視等問題。

而將食藥監(jiān)部門單列，有利于加強專業(yè)性和人才隊伍建設(shè)，但整體監(jiān)管資源也相對較弱，同時協(xié)調(diào)成本增加。

雖然我個人傾向于建立“以中央為主導(dǎo)，以地方為基礎(chǔ)；省級以上食藥單列，地市級以下合并監(jiān)管”的“監(jiān)管聯(lián)邦主義”與合作協(xié)同的監(jiān)管模式，但從現(xiàn)實來分析，體制改革千百遍，最重要的在于要劃分好中央和地方各級政府，以及同級政府不同部門之間的事權(quán)和責(zé)任，做到權(quán)責(zé)一致，同時確定下來之后應(yīng)盡快穩(wěn)定監(jiān)管體系和隊伍，落實監(jiān)管編制和經(jīng)費，明確監(jiān)管責(zé)任，不要再大規(guī)模折騰。

許伏新：從1998年國家藥監(jiān)局組建，食藥監(jiān)管始終在改革，有時還反復(fù)，但改革缺乏一個明確的方向和目標(biāo)。大家都感覺到這種頻繁的改革，對監(jiān)管影響極大。我認(rèn)為，食藥監(jiān)管應(yīng)該有*的體系，建立專業(yè)化監(jiān)管隊伍，在強化政府監(jiān)管的同時，有效實行社會共治。一些發(fā)達(dá)國家采取垂直管理，分地區(qū)設(shè)立監(jiān)管和技術(shù)中心，再向下設(shè)立派出機構(gòu)，這樣更能保證專業(yè)化，又減少行政管理人員，值得研究借鑒。

林南：食藥監(jiān)十年改革對其本身監(jiān)管職責(zé)、使命、目標(biāo)缺乏認(rèn)真思考，系統(tǒng)規(guī)劃，對一些醫(yī)藥大省的監(jiān)管專業(yè)隊伍不斷稀釋，無休止的“折騰”，整個隊伍士氣受到很大損耗。食藥改革不能為了改革而改革，要參考發(fā)達(dá)國家的監(jiān)管模式，不能做到垂直管理也要至少機構(gòu)*。

楊國超：食品安全統(tǒng)一監(jiān)管還是分段監(jiān)管，我認(rèn)為并不是最重要的問題。我們公司的總部在荷蘭，該國乳制品的監(jiān)管，統(tǒng)一由荷蘭乳制品監(jiān)管局負(fù)責(zé)。這個局只有四十多人，也沒有分設(shè)機構(gòu)，中國人通常講“沒有腿”。但是它每年監(jiān)管著荷蘭1200萬噸的生奶，相當(dāng)于中國產(chǎn)量的三分之一。監(jiān)管的牧場也有2萬個，且分布荷蘭全境。這是典型的統(tǒng)一監(jiān)管。另一個例子是法國的葡萄酒，葡萄種植是由農(nóng)業(yè)部門監(jiān)管，生產(chǎn)由另一個部門監(jiān)管，流通和出口又由另外一個部門監(jiān)管，屬于分段監(jiān)管。但荷蘭的乳制品和法國的葡萄酒的品質(zhì)和安全都在全球范圍得到認(rèn)可。

南方周末：有人說爭議建市場局還是食藥單列，就是在爭論先重視全覆蓋還是專業(yè)性，您怎么看？

高秦偉：最大的爭議實際上是我剛才那一句話，不要盯在機構(gòu)上，還是要定職能。職能定好，市場的歸市場，政府的歸政府。如第三方檢測機構(gòu)可以交給企業(yè)來做，機構(gòu)叫什么名字無所謂。其次，中央的歸中央，地方的歸地方。中央層面要界定好哪些是中央管，哪些是地方政府管。

林南：這是個偽命題，很多邊遠(yuǎn)地方的基層所，食品藥品產(chǎn)業(yè)基本沒有，覆蓋了又有何意義？對于一些食品藥品產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)的地區(qū)，如果沒有專業(yè)監(jiān)管人員，覆蓋了又有何用？關(guān)鍵點是監(jiān)管需求決定。

劉鵬：目前，監(jiān)管面的全覆蓋和監(jiān)管隊伍的穩(wěn)定，要比監(jiān)管專業(yè)性的問題更為迫切，只有先把面上的監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)織起來，才有可能在節(jié)點上更加強化監(jiān)管的專業(yè)性。根本原因在于我國基層的食品安全風(fēng)險大部分還是人為的制假售假風(fēng)險，這和西方國家主導(dǎo)的是技術(shù)性的食品安全風(fēng)險有一定差別。

南方周末：目前各地在合并中出現(xiàn)諸多問題，為什么很多地方依然選擇“三合一”的市場局模式？

劉鵬：對于地方政府而言，這其實是長痛不如短痛的選擇。所謂短痛就是在預(yù)算和編制的硬約束下，如果不搞“三合一”，改革就會無限期地拖延，造成監(jiān)管力量缺失，監(jiān)管真空頻現(xiàn)，人員隊伍渙散，士氣低落，執(zhí)法隊伍不穩(wěn)定，這是短期問題。但如果搞了“三合一”，就會出現(xiàn)食藥工作弱化、專業(yè)性不夠尤其素質(zhì)不高的問題，這在很多地方政府看來是長痛，不會一下爆發(fā)。很多地方想先治標(biāo)，后治本，先合并，再來解決監(jiān)管素質(zhì)或者專業(yè)性的問題。

賀瀾起：這就是為改革而改革，或有其他苦衷。因為利益博弈和來自機構(gòu)數(shù)量、領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)、編制方面的壓力難以解決。但這些決不能成為背離食藥監(jiān)體制改革初衷的理由。

細(xì)化落實改革，以避免重蹈覆轍

南方周末：專業(yè)性是矛盾的集中點，該如何解決？

林南：必須要加強基層人員的培訓(xùn)，盡快讓他們能運轉(zhuǎn)起來，我跟他們工商大哥開玩笑，你們天天待在這里也會出事，因為根本看不懂，比如凈水系統(tǒng)、通風(fēng)系統(tǒng)、假劣藥識別等等。這些都需要加大培訓(xùn)。但希望國家層面能統(tǒng)一規(guī)劃，*材，配備專項培訓(xùn)資金，確保執(zhí)行。

劉鵬：監(jiān)管專業(yè)性弱化的問題可以通過后續(xù)的人員培訓(xùn)、成立專業(yè)性執(zhí)法分隊、強化技術(shù)和檢測機構(gòu)垂直指導(dǎo)以及細(xì)化執(zhí)法程序規(guī)程來逐步加以彌補，同時加大對地方政府負(fù)總責(zé)的貫徹實施力度，細(xì)化相關(guān)責(zé)任追究機制，從而避免地方政府以犧牲食品安全為代價應(yīng)付改革。

賀瀾起：垂直管理可以解決這個專業(yè)性問題。海南經(jīng)歷了從垂管到屬地管理，再到垂管的變化。屬地管理時期，有的市縣頻繁換局長，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)走向局長位置，一個市5年間換了三個局長，難以保持監(jiān)管工作的專業(yè)性和連續(xù)性。今年改成垂直管理后，省局統(tǒng)籌安排缺編崗位人員招錄工作，全省食品藥品專業(yè)人員比例立即由原來的14%提升至22％。同時，海南以機構(gòu)改革為契機，徹底結(jié)束了部分市縣長期沒有稽查執(zhí)法隊伍的歷史，一次性將稽查隊伍全部設(shè)置到所有市縣。

南方周末：對于改革你最擔(dān)心什么問題，目前應(yīng)該怎么辦？

賀瀾起：擔(dān)心食藥改革迷路了，倒退了，如果監(jiān)管能力因此弱化，食藥安全的風(fēng)險會進(jìn)一步加大。建議未完成改革的市縣設(shè)置單獨的食藥監(jiān)管局機構(gòu)，以免重蹈深圳等地改革“返工”的覆轍，能實行垂直管理最好。十多年來食藥監(jiān)體制經(jīng)過歷次改革，基層的同志和食藥監(jiān)系統(tǒng)實在經(jīng)不起折騰了。

許伏新：現(xiàn)在責(zé)任追究非常嚴(yán)厲，我最擔(dān)心屬地管理之后，市里不愿承擔(dān)責(zé)任，推給縣里，縣里推給鄉(xiāng)鎮(zhèn)，層層下放，最后還是消費者遭殃。由于監(jiān)管能力和資源不足，可能會產(chǎn)生系統(tǒng)性風(fēng)險。此外，食品藥品監(jiān)管是質(zhì)量安全監(jiān)管，必須由強有力的檢驗檢測作為保障，但是不可能每個市和縣都能設(shè)立檢驗所。所以要科學(xué)規(guī)劃，設(shè)立區(qū)域性中心實驗室，統(tǒng)籌資源利用。

楊國超：改革和創(chuàng)新是件好事，但是短時間內(nèi)反復(fù)改動就不一定好。從企業(yè)經(jīng)驗來說，企業(yè)經(jīng)常會進(jìn)行市場并購。但如果一個大企業(yè)并購另一個大企業(yè)，至少要有五六年以上的時間消化和整合，你才可以再去進(jìn)行新的并購。如果一個傳統(tǒng)的大企業(yè)短時間內(nèi)連續(xù)進(jìn)行并購，那么這個企業(yè)很快就會陷入“消化不良”的*煩中。在企業(yè)合并中，組織整合和文化融合是非常有挑戰(zhàn)的，政府機構(gòu)的合并也會存在相似的挑戰(zhàn)。

劉鵬：現(xiàn)在，我們一方面不要急于全面否定正在開展的“三合一”模式，同時也要明確“三合一”模式更適用于食藥監(jiān)管任務(wù)比較繁重的、經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)。

我希望能夠避免歷史上曾經(jīng)因為部門整合出現(xiàn)的慘痛教訓(xùn)。比如權(quán)力集中可能帶來監(jiān)管權(quán)力濫用和腐敗風(fēng)險。因此應(yīng)當(dāng)依據(jù)社會共治的理念，更加切實發(fā)揮行業(yè)協(xié)會、市場企業(yè)、媒體以及消費者的監(jiān)督作用。

對于食藥單列模式和“三合一”模式繼續(xù)進(jìn)行跟蹤督促，同時對兩種模式展開比較分析和研究；另一方面，針對還沒有開展改革的地區(qū)，中央政府的督促應(yīng)當(dāng)與指導(dǎo)結(jié)合起來，無論是哪種模式，國務(wù)院應(yīng)該盡快頒布依據(jù)監(jiān)管對象、產(chǎn)業(yè)特征以及風(fēng)險高低等標(biāo)準(zhǔn)的監(jiān)管體制、經(jīng)費、編制等資源的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范。（尊重受訪者意愿，文中林南為化名）