準確分析和認識此前六年大部制改革的得失，可以更好地把握未來改革路徑與方向。

六年大部制改革有“三得”

　　準確分析和認識改革的成效，是確認改革是否有必要繼續(xù)進行的基礎。過去六年的大部門制改革，重點有三“得”。

　　第一，改革理念廣為傳播。所謂“知而后行”，任何一場歷史性的政府改革，要想得到社會支持并順利推行，首要條件是讓社會公眾了解改革的相關理念。根據(jù)相關統(tǒng)計，自2008年至今，關于大部門制改革的學術成果、重要媒體報道已逾3000篇，各級政府的改革實踐也通過各類信息傳播渠道為社會公眾廣泛知曉。大部門制的基本主張、理念，已在全國范圍內(nèi)得到普及，為一個改革的深入進行奠定了必要的社會基礎。

　　第二，中央地方皆有推進。2008年和2013年的國務院機構(gòu)改革，組建了工業(yè)和信息化部、交通運輸部、人力資源和社會保障部、食品藥品監(jiān)督管理總局等大部委。改革涉及調(diào)整變動的機構(gòu)27個，重組新增9個大部委，著力通過機構(gòu)整合的模式，對相關領域的交叉職責進行統(tǒng)合。通過改革，在公共服務、市場監(jiān)管和信息化等重點領域強化了職責整合，“大交通”、“大能源”、“大食品”、“大信息”、“大衛(wèi)生”的格局基本形成，“大文化”、“大生態(tài)”也有重大推進。

　　與中央層面的大部門制改革相呼應，地方上也出現(xiàn)了各具特色的改革實踐，以“機構(gòu)整合式”和“機制創(chuàng)新式”兩種模式為代表，出現(xiàn)了如“深圳行政三分”、“順德黨政合一”、“富陽專委會”等具有代表性的地方改革實踐。中央和地方的大部門制改革穩(wěn)步推進，為下一階段改革積累了經(jīng)驗教訓。

　　第三，改革認識逐步深化。隨著改革逐步深入，理論界和實踐界的共識正在形成，職能的首要地位得到充分認識和重視。比如2013年食品藥品監(jiān)督管理總局的三定方案中，用“取消、下放、整合、加強”四個關鍵詞統(tǒng)領20項調(diào)整變化的職責，體現(xiàn)了簡政放權、因職設事的思路。以職能轉(zhuǎn)變引領機構(gòu)改革的思路得到廣泛認可，改革認識回歸理性化，為積極穩(wěn)妥深化改革奠定了良好基礎。

改革未到位仍待突破

　　在肯定成績的同時，必須看到在全國范圍而言，大部門制改革還沒有到位。當前，應對大部門制改革的具體實踐進行深入反思。

　　第一，職能轉(zhuǎn)變未落實。大部門制改革的邏輯，是以機構(gòu)改革“倒逼”職能轉(zhuǎn)變。然而現(xiàn)有的改革實踐，仍未超越單純的“機構(gòu)合并”，改革的效果停留在一塊“牌子”上，機構(gòu)內(nèi)部的職能整合遲遲未動。

　　比如，2013年新成立的國家食品藥品監(jiān)督管理總局整合了分屬于質(zhì)監(jiān)總局和工商總局在生產(chǎn)環(huán)節(jié)和流通環(huán)節(jié)的食品安全監(jiān)管職能，但也只是由新成立的食品安全三司分別負責幾個環(huán)節(jié)的監(jiān)管，除對黨委、人事等綜合部門進行了進一步整合外，具體業(yè)務處室的職能和人員配置與改革前相比均無明顯變化。

　　與此相類似的，一些部門除了“牌子”變更外，內(nèi)部整合絲毫未動。甚至某些部委改革后依然有2個人事司司長，分別負責原系統(tǒng)內(nèi)的人事工作。隊伍管理尚不能統(tǒng)一，業(yè)務整合更無從談起。職能轉(zhuǎn)變進展緩慢，直接危及改革“公信力”。

　　第二，運行機制未理順。大部門制改革不僅要從外觀上解決部門林立、職能交疊的狀況，更要從內(nèi)在理順部門內(nèi)的運行機制，提升管理效能。但在現(xiàn)階段的改革中，人們更多關注的是機構(gòu)數(shù)量的增減，而對本應成為改革重點的具體運行機制鮮有探究，突出表現(xiàn)有三點。

　　一是“行政三分”虛化。黨的*要求“確保決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權既相互制約又相互協(xié)調(diào)”，但從現(xiàn)階段中央地方的大部門制改革實踐來看，大都是改革前各部門內(nèi)設機構(gòu)的簡單加總，沒有在部門內(nèi)部重點體現(xiàn)決策與執(zhí)行的分工；從部門間關系來看，決策和執(zhí)行之間的相互協(xié)調(diào)與制約也并未實現(xiàn)。

　　二是協(xié)調(diào)機制匱乏。大部門制在內(nèi)部職能尚未充分整合的情況下合并了機構(gòu)，需要建立完善的協(xié)調(diào)機制。但一些部門在大部門制改革后，機構(gòu)變大、層級變多，內(nèi)部分工合作機制卻未理順，不同層級、不同部門的決策權限沒有清晰有效劃分，導致事無巨細均需上報，依靠最高領導的權威協(xié)調(diào)，以致領導不堪重負。而且，機構(gòu)合并后，“一把手”未必熟悉所有業(yè)務領域，卻必須做決策，直接影響了決策效率和質(zhì)量。

　　與部門內(nèi)協(xié)調(diào)機制運轉(zhuǎn)不暢相對應的，是部門間協(xié)調(diào)機制的不充分。目前的跨部門協(xié)調(diào)機制以“聯(lián)席會議”為主，多要求相關部門“一把手”出席。由于大部門合并了諸多機構(gòu)，經(jīng)常是一個地方的大部門對應多個上級部門，導致改革后的大部門領導為應付各類協(xié)調(diào)性會議疲于奔命，難以分出精力關注具體工作。

　　三是流程運作繁瑣。由于只是簡單合并了機構(gòu)，許多大部門的內(nèi)設處室之間缺乏溝通，導致業(yè)務流程重復繁瑣，部門內(nèi)部業(yè)務的流程再造尚未實現(xiàn)。

　　第三，改革需增強嚴肅性。在目前的大部門制改革實踐中，“下改上不改，越改越被動”的地方困境凸顯，對中央大部門制改革方案“嚴肅有效執(zhí)行”的問題缺少合理重視。以食品安全監(jiān)管領域的大部門制改革為例。2013年3月中央組建食品藥品監(jiān)督管理總局；同年4月下發(fā)的《國務院關于地方改革完善食品藥品監(jiān)督管理體制的指導意見》明確要求，各地“參照國務院整合食品藥品監(jiān)督管理職能和機構(gòu)的模式”，于2013年12月底前完成省市縣三級食品藥品監(jiān)督管理機構(gòu)的改革。

　　然而截至目前，按要求完成機構(gòu)整合的只有北京、山西、山東、海南、陜西等11個省市。不少地方事實上未將原屬于工商、質(zhì)監(jiān)部門的食品安全監(jiān)管職能和人員轉(zhuǎn)移給食品藥品監(jiān)管局，而是以“創(chuàng)新”的名義，將工商、質(zhì)監(jiān)和食藥部門進行二合一或三合一，成立大的“市場監(jiān)管局”或“綜合執(zhí)法大隊”。

　　這種做法難以達到改革目的。不同領域的執(zhí)法工作所需專業(yè)知識和技能不同，同一支隊伍很難對幾個領域進行有效執(zhí)法。在基層執(zhí)法資源有限的情況下，合并執(zhí)法隊伍，常常使得食藥等弱勢部門的執(zhí)法人員被抽調(diào)去執(zhí)行工商等強勢部門的執(zhí)法任務，加強食品藥品安全監(jiān)管的改革初衷被扭曲。地方與中央的改革實踐缺乏統(tǒng)一，會導致地方層面改革各行其是，甚至敷衍了事，流于形式。

持續(xù)深化完善大部門制改革

　　大部門制改革不是簡單的機構(gòu)合并，而是政府職責的有機整合，是政府運行機制的深刻變革，是一個動態(tài)的漸進過程。機構(gòu)改革有其內(nèi)在邏輯，更需要確保制度的嚴肅性和穩(wěn)定性。穩(wěn)步推進下一階段大部門制改革，重點應從三個方面“著力”。

　　首先，以引入“第三方評估”推進政府職能整合。能否對大部門內(nèi)部的職能有機整合和精簡，涉及部門的自身利益和人員分流，是改革中最核心的環(huán)節(jié)，也是所謂的“硬骨頭”。

　　結(jié)合現(xiàn)階段政府工作的重點，推進職能整合，一方面可借助審批制度改革的契機，通過梳理“權力清單”等方式，對大部門內(nèi)部權力進行審視清理，將不該由部門行使的職能取消或轉(zhuǎn)移向社會，對保留的職能進行科學重組。

　　另一方面，由于改革涉及部門自身利益，為確保改革動力，應針對大部門職能和機構(gòu)設置的合理性引入“第三方評估”機制。針對新成立的大部門，選擇相關領域的專家和服務對象，對其職能存在的合理性、機構(gòu)履職的有效性進行評估，不合理、不合格的一律取消，以促進職能的整合和資源的優(yōu)化配置。

　　其次，以明確分工協(xié)作推進運行機制建設。探索實現(xiàn)大部門體制的有效運行機制，一是要落實“行政三分”，對不同層級、不同部門的決策權和執(zhí)行權進行明晰劃分。強化決策輔助機制，通過引入決策咨詢委員會、顧問團等形式，提高決策效能和科學性；加強決策問責，通過簽訂績效協(xié)議等機制，落實決策部門對執(zhí)行部門的監(jiān)督；保障執(zhí)行有力，不但要確保執(zhí)行機構(gòu)有足夠的人財物資源完成執(zhí)法監(jiān)管任務，更要賦予執(zhí)行機構(gòu)*自主空間，防止決策對執(zhí)行的干擾。

　　二是完善協(xié)調(diào)機制。對上一級決策機制而言，每一個由下級提交的跨主體、跨部門議題，都應附相關主體、部門的意見咨詢報告，以及可行性方案分析，以此推動決策前互動協(xié)調(diào)，促進具體問題的解決。由于跨部門關系往往涉及多個層次，下至基層科室，上至廳局部委，每一層級都需要協(xié)商，因此應建立由不同層級、不同級別責任人參加的立體、復合型跨部門協(xié)調(diào)機制，通過委員會、聯(lián)席會議、工作小組等正式、非正式的機制，加強部門之間的協(xié)商互動。

　　三是理順內(nèi)部流程。對部門內(nèi)部業(yè)務進行梳理分析，依照科學合理、務實高效的原則，對性質(zhì)相近、關聯(lián)性強的業(yè)務流程進行精簡整合，能并聯(lián)的盡量并聯(lián)，涉及多個處室至少做到統(tǒng)一對外受理，將內(nèi)部流程內(nèi)在化。

　　其三，以上下聯(lián)動確保改革嚴肅性穩(wěn)定性。改革要在靈活性與穩(wěn)定性之間找準平衡。就大部門制改革而言，一方面要尊重地方自主性，給予地方依據(jù)本地區(qū)特殊發(fā)展需要適當自主設置機構(gòu)的權力；另一方面，地方改革也不能忽略與中央改革之間的連貫性和一致性。

　　一般來說，在中央改革未動的前提下，如果地方有較強的改革需求和動力，本著試點先行的原則，可以先由地方做一些突破和嘗試。但對一些中央已經(jīng)部署或率先實踐的改革，地方應盡量與中央保持一致。職責同構(gòu)是我國國家結(jié)構(gòu)形式的重要制度基礎。與中央保持一致，有利于減少地方改革的阻力，也有利于中央政策的落實，維護改革的穩(wěn)定性和嚴肅性。